新京報(bào)訊 （記者王姝）施行23年后，《紅十字會法》首次修改。昨日，全國人大常委會初次審議紅十字會法修訂草案（以下簡稱草案），草案增設(shè)法律責(zé)任專章，明確提出：自然人、法人或其他組織制造、發(fā)布、傳播虛假信息，損害紅十字會名譽(yù)的，應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任、給予行政處罰，乃至于追究刑事責(zé)任。

　　首次修法涉及四項(xiàng)主要內(nèi)容

　　現(xiàn)行《紅十字會法》頒布于1993年，曾被稱為“最短時(shí)間通過的法律”，2008年底，時(shí)任中國紅十字會事業(yè)發(fā)展部部長藍(lán)軍曾刊文提及，1993年通過的《紅十字會法》的整個(gè)立法過程緊張有序，“緊張表現(xiàn)在時(shí)間最短，在國務(wù)院審議期間就是走的快車道，從全國人大正式履行法律程序立項(xiàng)到頒布共一年三個(gè)月，是我國法律中歷時(shí)最短的法律。”

　　近年來，不斷有業(yè)內(nèi)人士呼吁修法。

　　全國人大教科文衛(wèi)委員會副主任委員王隴德作修法說明時(shí)也表示，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，中國紅十字事業(yè)的發(fā)展遇到一些新問題，主要職責(zé)需要進(jìn)一步完善；會員管理、志愿者管理、統(tǒng)一標(biāo)識管理需要進(jìn)一步規(guī)范；監(jiān)督機(jī)制和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步完善；對違反紅十字會法行為的法律責(zé)任需要進(jìn)一步強(qiáng)化等�！都t十字會法》實(shí)施23年后的首次大修主要圍繞上述問題展開。

　　損害紅會名譽(yù)構(gòu)成犯罪追刑責(zé)

　　對比現(xiàn)行法律，草案的一大亮點(diǎn)在于增設(shè)了法律責(zé)任專章。王隴德表示，草案規(guī)定了大量的行為規(guī)范，需要明確相應(yīng)的法律責(zé)任，以確保法律實(shí)施的強(qiáng)制性和權(quán)威性，有效解決有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題。

　　草案法律責(zé)任章節(jié)一方面規(guī)范了紅十字會及其工作人員的法律責(zé)任：如果違背捐贈者意愿、擅自處分其接受的捐贈物，或未遵守有關(guān)監(jiān)管制度，或未按照法律、法規(guī)公開信息，那么直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可被處以處分，直至追究刑事責(zé)任。

　　同時(shí)規(guī)范了自然人、法人或其他組織的法律責(zé)任，明確提出“制造、發(fā)布、傳播虛假信息，損害紅十字會名譽(yù)”、“侵占和挪用紅十字會的經(jīng)費(fèi)或財(cái)產(chǎn)”、“冒用、濫用、篡改紅十字標(biāo)志和名稱”等行為，應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任；違反行政管理秩序應(yīng)給予行政處罰；構(gòu)成犯罪則應(yīng)追究刑事責(zé)任。

　　“郭美美事件”即符合上述“制造、發(fā)布、傳播虛假信息，損害紅十字會名譽(yù)”的情形。時(shí)任紅十字會常務(wù)副會長的趙白鴿曾形容說，“郭美美事件”三天毀了紅會的一百年。

　　■ 焦點(diǎn)

　　1 監(jiān)督機(jī)制

　　擬由第三方審計(jì)捐贈款物去向

　　對于監(jiān)督機(jī)制，現(xiàn)行紅十字會法內(nèi)容不多，僅規(guī)定：紅十字會建立經(jīng)費(fèi)審查監(jiān)督制度。紅十字會的經(jīng)費(fèi)使用應(yīng)當(dāng)與其宗旨相一致；紅十字會經(jīng)費(fèi)的來源和使用情況每年向紅十字會理事會報(bào)告等。

　　“郭美美事件”導(dǎo)致紅會陷入信任危機(jī)后，業(yè)內(nèi)人士紛紛提出，紅會擺脫危機(jī)的最佳途徑就是完善監(jiān)督機(jī)制，建立信息公開制度，公開每筆捐贈款物的具體走向，確保捐贈款物使用的公開透明。

　　本次修法過程中，全國人民代表大會教科文衛(wèi)委員會曾赴廣西、上海、湖北等地進(jìn)行立法調(diào)研，調(diào)研報(bào)告也提出，紅十字會的監(jiān)督制度多是原則性規(guī)定，缺乏具體監(jiān)督手段，且監(jiān)督范圍較窄，沒有形成完善的監(jiān)督體系。現(xiàn)行紅十字會法規(guī)定，各級人民政府對紅十字會給予支持和資助，以保障紅十字會依法履職，并對其活動進(jìn)行監(jiān)督。紅十字會還規(guī)定，紅十字會的經(jīng)費(fèi)使用情況依照國家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，接受人民政府的檢查監(jiān)督。其他相關(guān)法律的監(jiān)督制度也多是原則性規(guī)定，僅著重于政府監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督，監(jiān)督的領(lǐng)域也主要集中于紅十字會的財(cái)產(chǎn)收入和支出情況，對于紅十字會的項(xiàng)目監(jiān)督、人員監(jiān)督缺乏明確法律規(guī)定。此外，就實(shí)際情況來看，有些地方紅十字會幾乎等同于地方政府的一個(gè)行政職能部門，其所謂監(jiān)督也幾乎形同虛設(shè)。

　　鑒于現(xiàn)行法律在監(jiān)督機(jī)制方面的問題，草案明確提出：紅十字會應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)費(fèi)、物資的財(cái)物管理、內(nèi)部控制、審計(jì)公開和監(jiān)督檢查制度。紅十字會應(yīng)當(dāng)聘請依法設(shè)立的獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)，對捐贈款物的來源和使用情況進(jìn)行審計(jì)，并將審計(jì)結(jié)果向紅十字會理事會報(bào)告。

　　草案同時(shí)提出，紅十字會應(yīng)當(dāng)建立健全信息公開制度，規(guī)范信息發(fā)布，定期向社會公布捐贈款物的接受和使用情況，接受社會監(jiān)督。

　　不過，上述新增規(guī)定的實(shí)施細(xì)節(jié)，比如審計(jì)公開如何進(jìn)行？獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)的審計(jì)報(bào)告是否包含在內(nèi)？以及信息公開的時(shí)限，多長時(shí)間公開一次？公開途徑是什么？草案未做規(guī)定。

　　2 治理結(jié)構(gòu)

　　各級紅十字會擬設(shè)監(jiān)事會

　　“郭美美事件”后，紅十字會的治理結(jié)構(gòu)問題也成為關(guān)注焦點(diǎn)。中國社會科學(xué)院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院葛道順撰文提出，郭美美事件使中國紅十字會遭遇的困境，表面看是風(fēng)險(xiǎn)控制問題，實(shí)質(zhì)是效率低下問題，治理結(jié)構(gòu)殘缺。

　　“從總會看，設(shè)有一個(gè)200人左右的龐大無效率的理事會，絕大部分理事是國家相關(guān)機(jī)構(gòu)的官員；執(zhí)委會由常務(wù)副會長、專職副會長和秘書長組成，都是國家高等行政級別的官員身份。各級紅十字會還沒成立監(jiān)事會，這在治理結(jié)構(gòu)上是一個(gè)比較大的缺陷”，葛道順提出，整個(gè)紅十字會的組織體系是被分割管制的，“全國近兩千家紅十字會都是獨(dú)立法人，只能各干各的，不可能形成一個(gè)有機(jī)的整體�？倳�不擁有各地紅十字會的管理權(quán)，卻要背負(fù)全國紅十字會的社會責(zé)任”。

　　全國人民代表大會教科文衛(wèi)委員會在調(diào)研報(bào)告中也提出，實(shí)際上，地方紅十字會并不是根據(jù)中國紅十字會總會的要求設(shè)立的，而是根據(jù)地方政府的需要所設(shè)立，并且都具有獨(dú)立法人資格。中國紅十字會總會對地方紅十字會只有指導(dǎo)作用，而不具備監(jiān)督職能。因此，中國紅十字會總會對于地方紅十字會的人事、財(cái)政和組織等問題都沒有決策權(quán)或建議權(quán)。目前，廣西各地級市紅十字會雖然已經(jīng)全部實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立設(shè)置。但是，各（區(qū)）級紅十字會中仍有大約一半還未能從衛(wèi)生部門脫離，以完成機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置。

　　雖然各界建議理順上下級紅十字會的關(guān)系，可草案對此并未涉及，草案仍采用了現(xiàn)行紅十字會法的設(shè)計(jì)：上級紅十字會指導(dǎo)下級紅十字會工作，未作修改。

　　值得注意的是，草案新增規(guī)定：各級紅十字會設(shè)立理事會、監(jiān)事會。理事會、監(jiān)事會由會員代表大會選舉產(chǎn)生，向會員代表大會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受其監(jiān)督；執(zhí)行委員會是理事會的常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)；理事會、執(zhí)行委員會工作受監(jiān)事會監(jiān)督。

　　3 與政府關(guān)系

　　草案未涉及“去行政化”問題

　　自《紅十字會法》啟動修改以來，“去行政化”一直為各界關(guān)注。現(xiàn)行《紅十字會法》規(guī)定：“人民政府對紅十字會給予支持和資助，保障紅十字會依法履行職責(zé)，并對其活動進(jìn)行監(jiān)督；紅十字會協(xié)助人民政府開展與其職責(zé)有關(guān)的活動。”

　　一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，紅十字會一方面是從事人道主義工作的社會救助團(tuán)體，具有公益性；另一方面又具有一定行政色彩，享有行政級別，希望本次修法能厘清紅十字會和政府的關(guān)系，進(jìn)一步明確紅十字會的獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)地位。

　　全國人民代表大會教科文衛(wèi)委員會關(guān)于湖北省紅十字會法實(shí)施情況的調(diào)研報(bào)告中也提出，長期以來，紅十字會在政府領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，實(shí)際成為政府附屬機(jī)構(gòu)，形成了有濃厚行政色彩的半官方身份。這使紅十字會得到政府的扶持和大量組織資源，確保了生存和穩(wěn)步發(fā)展，但也使其面臨諸多困境。很多地方紅十字會自視為政府行政部門的延伸，開展的各項(xiàng)工作嚴(yán)重依賴政府支持，習(xí)慣于依附政府機(jī)構(gòu)，自身能力退化，籌款能力和動力明顯不足，并且在人員配置和運(yùn)作模式上與政府相似，難以發(fā)揮彌補(bǔ)政府“失靈”的作用，造成“既無政府之長，又兼政府之短”的被動局面。同時(shí)，紅十字會的行政化、官僚化在一定程度上與其“中立、人道、博愛、奉獻(xiàn)”等社會形象相沖突，加之壟斷了公益慈善牌照，難脫不公開透明、權(quán)力尋租、效率低下等詬病，易引發(fā)公眾信任危機(jī)。

　　不過，草案并未涉及“去行政化”問題，紅十字會與政府的關(guān)系仍采用了現(xiàn)行紅十字會法的條款，未有改動。

　　4 立法宗旨

　　“維護(hù)人的尊嚴(yán)”寫入草案

　　一部法律的總則第一條，主要體現(xiàn)該部法律的立法宗旨、立法目的。對比現(xiàn)行《紅十字會法》，草案總則第一條修改為：為了保護(hù)人的生命和健康，維護(hù)人的尊嚴(yán)，發(fā)揚(yáng)人道主義精神，促進(jìn)和平進(jìn)步事業(yè)，保障和規(guī)范紅十字會依法履行職責(zé)，制定本法。

　　這其中，“維護(hù)人的尊嚴(yán)”、“保障和規(guī)范”中的“規(guī)范”兩字，都是新增表述。

　　對于草案寫入“維護(hù)人的尊嚴(yán)”，王隴德解釋說，依據(jù)日內(nèi)瓦公約及人道法條約，將“維護(hù)人的尊嚴(yán)”增加為中國紅十字運(yùn)動的主要宗旨之一。

　　至于在“保障”之外增加“規(guī)范”兩字，則體現(xiàn)出立法宗旨在于規(guī)范、監(jiān)督紅十字會依法履行職責(zé)。

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