近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹落實。《意見》指出，調(diào)整市縣環(huán)保機構(gòu)管理體制。市級環(huán)保局局長、副局長由省級環(huán)保廳（局）黨組負責(zé)提名。試點省份將市縣兩級環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能上收，由省級環(huán)保部門統(tǒng)一行使，通過向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實施環(huán)境監(jiān)察。

□焦點關(guān)注

管理體制

市環(huán)保局正副局長省環(huán)保（廳）局提名

《意見》指出，調(diào)整市縣環(huán)保機構(gòu)管理體制。市級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理，仍為市級政府工作部門。省級環(huán)保廳（局）黨組負責(zé)提名市級環(huán)保局局長、副局長，會同市級黨委組織部門進行考察，征求市級黨委意見后，提交市級黨委和政府按有關(guān)規(guī)定程序辦理，其中局長提交市級人大任免；市級環(huán)保局黨組書記、副書記、成員，征求市級黨委意見后，由省級環(huán)保廳（局）黨組審批任免。直轄市所屬區(qū)縣及省直轄縣（市、區(qū)）環(huán)保局參照市級環(huán)保局實施改革。計劃單列市、副省級城市環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理；涉及廳級干部任免的，按照相應(yīng)干部管理權(quán)限進行管理。

縣級環(huán)保局調(diào)整為市級環(huán)保局的派出分局，由市級環(huán)保局直接管理，領(lǐng)導(dǎo)班子成員由市級環(huán)保局任免。開發(fā)區(qū)（高新區(qū)）等的環(huán)境保護管理體制改革方案由試點省份確定。

加強市縣環(huán)境執(zhí)法工作。環(huán)境執(zhí)法重心向市縣下移，加強基層執(zhí)法隊伍建設(shè)，強化屬地環(huán)境執(zhí)法。市級環(huán)保局統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮本行政區(qū)域內(nèi)縣級環(huán)境執(zhí)法力量，由市級承擔(dān)人員和工作經(jīng)費。依法賦予環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)實施現(xiàn)場檢查、行政處罰、行政強制的條件和手段。將環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)列入政府行政執(zhí)法部門序列，配備調(diào)查取證、移動執(zhí)法等裝備，統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法人員著裝，保障一線環(huán)境執(zhí)法用車。

運行機制

鼓勵試點省份探索設(shè)跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)

《意見》提出，加強跨區(qū)域、跨流域環(huán)境管理。試點省份要積極探索按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)、跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)，有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量。省級環(huán)保廳（局）可選擇綜合能力較強的駐市環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，承擔(dān)跨區(qū)域、跨流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測職能。

試點省份環(huán)保廳（局）牽頭建立健全區(qū)域協(xié)作機制，推行跨區(qū)域、跨流域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控，加強聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法。

鼓勵市級黨委和政府在全市域范圍內(nèi)按照生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)完整性實施統(tǒng)籌管理，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法，整合設(shè)置跨市轄區(qū)的環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)。

強化環(huán)保部門與相關(guān)部門協(xié)作。地方各級環(huán)保部門應(yīng)為屬地黨委和政府履行環(huán)境保護責(zé)任提供支持，為突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置提供監(jiān)測支持。市級環(huán)保部門要協(xié)助做好縣級生態(tài)環(huán)境保護工作的統(tǒng)籌謀劃和科學(xué)決策。省級環(huán)保部門駐市環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)要主動加強與屬地環(huán)保部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，參加其相關(guān)會議，為市縣環(huán)境管理和執(zhí)法提供支持。目前未設(shè)置環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的縣，其環(huán)境監(jiān)測任務(wù)由市級環(huán)保部門整合現(xiàn)有縣級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)承擔(dān)，或由駐市環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)協(xié)助承擔(dān)。加強地方各級環(huán)保部門與有關(guān)部門和單位的聯(lián)動執(zhí)法、應(yīng)急響應(yīng)，協(xié)同推進環(huán)境保護工作。

環(huán)境監(jiān)察

市縣環(huán)保監(jiān)察職能省級部門統(tǒng)一行使

《意見》要求加強環(huán)境監(jiān)察工作。試點省份將市縣兩級環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能上收，由省級環(huán)保部門統(tǒng)一行使，通過向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實施環(huán)境監(jiān)察。經(jīng)省級政府授權(quán)，省級環(huán)保部門對本行政區(qū)域內(nèi)各市縣兩級政府及相關(guān)部門環(huán)境保護法律法規(guī)、標準、政策、規(guī)劃執(zhí)行情況，一崗雙責(zé)落實情況，以及環(huán)境質(zhì)量責(zé)任落實情況進行監(jiān)督檢查，及時向省級黨委和政府報告。

調(diào)整環(huán)境監(jiān)測管理體制。本�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及所轄各市縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、調(diào)查評價和考核工作由省級環(huán)保部門統(tǒng)一負責(zé)，實行生態(tài)環(huán)境質(zhì)量省級監(jiān)測、考核�，F(xiàn)有市級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)調(diào)整為省級環(huán)保部門駐市環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，由省級環(huán)保部門直接管理，人員和工作經(jīng)費由省級承擔(dān)；領(lǐng)導(dǎo)班子成員由省級環(huán)保廳（局）任免；主要負責(zé)人任市級環(huán)保局黨組成員，事先應(yīng)征求市級環(huán)保局意見。省級和駐市環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)主要負責(zé)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測工作。直轄市所屬區(qū)縣環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)改革方案由直轄市環(huán)保局結(jié)合實際確定。

現(xiàn)有縣級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)主要職能調(diào)整為執(zhí)法監(jiān)測，隨縣級環(huán)保局一并上收到市級，由市級承擔(dān)人員和工作經(jīng)費，具體工作接受縣級環(huán)保分局領(lǐng)導(dǎo)，支持配合屬地環(huán)境執(zhí)法，形成環(huán)境監(jiān)測與環(huán)境執(zhí)法有效聯(lián)動、快速響應(yīng)，同時按要求做好生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測相關(guān)工作。

隊伍建設(shè)

事業(yè)編市縣環(huán)保局逐步轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)

《意見》要求，加強環(huán)保機構(gòu)規(guī)范化建設(shè)。試點省份要在不突破地方現(xiàn)有機構(gòu)限額和編制總額的前提下，統(tǒng)籌解決好體制改革涉及的環(huán)保機構(gòu)編制和人員身份問題，保障環(huán)保部門履職需要。目前仍為事業(yè)機構(gòu)、使用事業(yè)編制的市縣兩級環(huán)保局，要結(jié)合體制改革和事業(yè)單位分類改革，逐步轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)，使用行政編制。

試點省份結(jié)合事業(yè)單位分類改革和綜合行政執(zhí)法改革，規(guī)范設(shè)置環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)。市縣兩級環(huán)保機構(gòu)精簡的人員編制要重點充實一線環(huán)境執(zhí)法力量。

加強黨組織建設(shè)。按照屬地管理原則，建立健全黨的基層組織，市縣兩級環(huán)保部門基層黨組織接受所在地方黨的機關(guān)工作委員會領(lǐng)導(dǎo)和本級環(huán)保局（分局）黨組指導(dǎo)。省以下環(huán)保部門紀檢機構(gòu)的設(shè)置，由省級環(huán)保廳（局）商省級紀檢機關(guān)同意后，按程序報批確定。

《意見》要求，穩(wěn)妥開展人員劃轉(zhuǎn)。試點省份依據(jù)有關(guān)規(guī)定，結(jié)合機構(gòu)隸屬關(guān)系調(diào)整，相應(yīng)劃轉(zhuǎn)編制和人員，對本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)保部門的機構(gòu)和編制進行優(yōu)化配置，合理調(diào)整，實現(xiàn)人事相符。試點省份根據(jù)地方實際，研究確定人員劃轉(zhuǎn)的數(shù)量、條件、程序，公開公平公正開展劃轉(zhuǎn)工作。地方各級政府要研究出臺政策措施，解決人員劃轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)崗、安置等問題，確保環(huán)保隊伍穩(wěn)定。改革后，縣級環(huán)保部門繼續(xù)按國家規(guī)定執(zhí)行公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度。

>>專家解讀

河北上海等12省市提出改革試點申請

中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所調(diào)研員、地球日生態(tài)論壇負責(zé)人韓孟介紹，此次意見的出臺意味著全國的環(huán)保機構(gòu)管理體制面臨“大調(diào)”，將實現(xiàn)“省以下環(huán)保機構(gòu)垂直管理”。這也是十八大以來，我國第五個引入“省以下垂直管理”的領(lǐng)域。

行政“條”“塊”狀化地方干預(yù)環(huán)境監(jiān)察

韓孟表示，《意見》將主要解決現(xiàn)行以“塊”為主的地方環(huán)保管理體制存在的突出問題。多年來，地方環(huán)保管理體制以地方的行政為主，就是我們常說的“塊”，甚至以環(huán)保部門的要求為輔，也就是所謂的“條”。

以“保發(fā)展”為名，行地方干預(yù)之實，一直是環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法工作中存在的突出問題。在地方經(jīng)濟增長常年為第一要務(wù)的格局下，條條管理甚至“屈服”于塊塊主導(dǎo)。在經(jīng)濟增長尚不具有綠色質(zhì)量且環(huán)保更缺乏創(chuàng)新內(nèi)涵的情況下，地方環(huán)保管理體制在某種意義上形同虛設(shè)。

去年4月，在環(huán)保部舉行的一次環(huán)保監(jiān)測工作現(xiàn)場會上，環(huán)保部副部長吳曉青坦言，有些地方政府為了減輕考核壓力、實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達標等目的，行政管理部門指使監(jiān)測站編造、篡改監(jiān)測數(shù)據(jù)的情況時有發(fā)生，嚴重損害了政府和環(huán)保部門的公信力，對監(jiān)測系統(tǒng)也造成了非常大的傷害。中央領(lǐng)導(dǎo)同志高度重視監(jiān)測數(shù)據(jù)真實性問題，多次批示要求，監(jiān)測數(shù)據(jù)必須準確真實，嚴厲打擊環(huán)保數(shù)據(jù)造假行為，對虛假數(shù)字要嚴厲問責(zé)。

“打破環(huán)保工作中地方干預(yù)‘痼疾’，關(guān)鍵是理順環(huán)保系統(tǒng)省市縣三級關(guān)系，理順環(huán)保部門與所屬地黨委政府之間責(zé)任關(guān)系�！杯h(huán)保部地方環(huán)保垂直管理工作小組辦公室副主任張玉軍表示，指導(dǎo)意見在清除“地方干預(yù)”病灶方面，既精準發(fā)力，又運用“巧方”。

首先從制度設(shè)計上解決干預(yù)。省級環(huán)保部門直接管理市（地）級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)真實有效。市（地）級統(tǒng)一管理行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法力量，依法獨立行使執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法重心實現(xiàn)下移，強化督查企業(yè)。從人財物保障上解決干預(yù)。一是駐市（地）環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的人財物管理在省級環(huán)保廳（局），而市（地）縣無支配權(quán)。二是縣級環(huán)保機構(gòu)以及監(jiān)測執(zhí)法機構(gòu)的人財物管理在市級環(huán)保局，而縣級無支配權(quán)。

人員身份編制不清一線不足問題長有

環(huán)保機構(gòu)人員身份編制不清、環(huán)保隊伍專業(yè)化程度不夠、一線執(zhí)法人員裝備不足等問題長期存在。

“這嚴重制約了環(huán)保工作的效率和質(zhì)量�！杯h(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤指出，“這次改革將會涉及全國各省區(qū)市所有基層環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法人員，指導(dǎo)意見專門提出了解決路徑，提出規(guī)范機構(gòu)人員性質(zhì)，確保履責(zé)需要�！�

環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，在指導(dǎo)意見出臺后將推動地方搞好試點。據(jù)介紹，目前河北、上海、江蘇、福建、山東、河南、湖北、廣東、重慶、貴州、陜西、青海等12個省市提出了改革試點申請。吳舜澤說，改革將積極穩(wěn)妥推進，力爭在2017年6月底前完成試點工作，2018年6月底前基本完成此項改革。

綜合京華時報記者賈婷新華社

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